Специально для LS независимый экономист Александр Юрин проанализировал Послание президента народу Казахстана.
Первое послание президента Касым-Жомарта Токаева вызвало бурный резонанс в обществе. Проблемы, озвученные главой государства, никогда до этого одновременно не артикулировались на столь высоком уровне, хотя и всплывали время от времени в новостных лентах и социальных сетях. Несмотря на то, что значительная часть послания посвящена политическим и социальным вопросам, наибольшее внимание привлекли к себе именно экономические инициативы президента, изложенные в третьем разделе под заголовком "Развитая и инклюзивная экономика".
В то же время казахстанцы прекрасно помнят, что за годы независимости "правильные" инициативы не раз выдвигались на самых разных уровнях, однако до их реализации дело так и не доходило (зачастую из-за саботажа отдельных ведомств и чиновников), и вскоре о них попросту забывали. Не стоит полностью исключать возможности того, что такая же судьба может ждать и поручения президента, озвученные в рамках недавнего послания. Попробуем пристально рассмотреть эти поручения, выделить в них неоднозначные моменты и понять, что может помешать воплотить их в жизнь.
I. "Отказ от ресурсного менталитета и диверсификация экономики"
Пожалуй, это самый формальный пункт послания, относящийся к экономической сфере. Задачи по диверсификации экономики у нас традиционно включают в любой стратегический документ и в любое программное выступление высших должностных лиц государства. Однако, к глубокому сожалению, еще ни разу не был озвучен конкретный рецепт ухода от сырьевой специализации Казахстана.
"Ресурсный менталитет", т.е. ориентированность чиновников, бизнес-сообщества и широких групп населения на жизнь за счет сырьевой ренты, а не за счет создания добавочной стоимости, формировался в Казахстане больше двух десятков лет, и трудно представить себе, что он поменяется во мгновение ока. То же самое с уверенностью можно сказать и о дисбалансах в экономике.
Вот и получается, что проблема настолько масштабна, что ее нельзя не затронуть, однако явных и простых решений этой проблемы не существует. Сами же разговоры о необходимости диверсификации экономики в Казахстане уже давно приобрели скорее ритуальный характер. В то же время государственные мужи и эксперты уделяют ощутимо меньше внимания другой, гораздо более "приземленной" задаче – эффективному расходованию средств, полученных страной от продажи сырья.
II. "Повышение отдачи от квазигосударственного сектора"
Эффективность квазигосударственного сектора – это еще одна "традиционная" тема, без которой не обходится ни одна дискуссия по перспективам развития казахстанской экономики; о необходимости увеличивать эффективность работы квазигосударственного сектора регулярно говорят с высоких трибун.
Президент отметил, что "наши государственные компании превратились в громоздкие конгломераты, международная конкурентоспособность которых вызывает сомнения". И здесь возникает вопрос, почему спичрайтеры главы государства считают, что государственные компании обязательно должны быть конкурентоспособными на международном уровне? Ведь подобное требование можно предъявить далеко не ко всем из них, так как далеко не все компании квазигосударственного сектора полностью ориентированы на деятельность во внешнеэкономической сфере.
Одно из конкретных поручений президента в рамках этого пункта звучит следующим образом: "Правительство вместе со Счетным комитетом в трехмесячный срок должны провести анализ эффективности государственных холдингов и нацкомпаний". На практике этот анализ, скорее всего, будет представлять собой преимущественно оценку финансовых показателей компаний квазигосударственного сектора, однако такой подход не совсем корректен. Компании квазигосударственного сектора создавались под выполнение вполне определенных задач, и их эффективность должна оцениваться в первую очередь именно в этом контексте.
С другой стороны, одной из функций квазигосударственного сектора на макроэкономическом уровне является распределение ресурсов от государства к экономике. Национальные компании, как и любые другие крупные организации, образуют кластеры из менее крупных компаний, являющихся их поставщиками и подрядчиками. Так уж сложилось, что расходы нацкомпаний являются одним из важных факторов, влияющих на объем внутреннего спроса в экономике Казахстана. И если поставить во главу угла сокращение расходов квазигосударственного сектора и начать "рубить с плеча", то эффект может быть довольно непредсказуемым.
Возможно, в первую очередь стоит подумать над тем, как обеспечить прозрачность процесса закупок в квазигосударственном секторе и принять меры, чтобы максимально исключить коррупционную составляющую при их проведении. Что касается задачи по снижению крайне высокой роли государства в экономике, то простых решений здесь нет и быть не может. Помнится, одно время запрет на создание новых компаний квазигосударственного сектора вкупе с приватизацией государственных активов представляли чуть ли не как панацею от засилья государства в экономике, однако в силу разных причин мы так и не дождались должного эффекта от этих инициатив. Однако здесь нужно понимать, что акцент в экономической политике должен быть сделан не столько на сокращении государственных активов в экономике, сколько на стимулировании развития частного бизнеса в тех секторах, где сейчас доминирует государство.
III. "Эффективный малый и средний бизнес – прочная основа развития города и села"
Развитие МСБ – это, опять-таки, мейнстрим всех государственных программ в последние пару десятилетий. Решение задачи развития МСБ сводилось преимущественно к накачке последнего кредитными ресурсами через банки и фонд "Даму". В относительно "жирные годы", когда экономика находилась на подъеме, подобный подход приносил свои плоды, однако последние несколько лет стратегия стимулирования роста МСБ через кредитную накачку стала пробуксовывать. Проблема состоит в том, что ключевым условием для развития МСБ является наличие каналов сбыта его продукции и услуг.
В этом свете стоит обратить внимание на одну проблему, озвученную Президентом: "…по мнению экспертов, пользу от финансовой поддержки получают только хозяйства, аффилированные с местными властями". Именно неформальное покровительство со стороны властей зачастую является непреложным условием для создания каналов сбыта продукции малого бизнеса. И здесь, как и в случае с компаниями квазигосударственного сектора все, опять-таки, упирается в транспарентность проведения госзакупок и минимизацию влияния на них коррупционной составляющей.
Платежеспособный спрос вполне закономерно растет в периоды, когда экономика ощущает приток денег, однако последние годы явились для Казахстана далеко не лучшими в этом плане. В этой ситуации чрезмерное "накачивание" субъектов МСБ кредитами может быть даже вредным: вместо процветающего частного предпринимательства мы в итоге можем получить рост неработающих займов в портфелях банков и МФО.
Президент поручил правительству "разработать законодательную основу освобождения компаний микро- и малого бизнеса от уплаты налога на доход сроком на три года". Однако эта мера сама по себе вряд ли приведет к существенному снижению налоговой нагрузки на большинство субъектов малого бизнеса, большинство из которых используют специальные налоговые режимы. Ставка ИПН при осуществлении предпринимательской деятельности на основе патента составляет 2%, при применении специального налогового режима на основе упрощенной декларации – 3%. Львиную долю платежей в данном случае составляют социальный налог (5%) и квазиналоговые платежи в пенсионный фонд (10% от дохода).
Более действенной и востребованной со стороны малого бизнеса выглядит объявление трехлетнего моратория на проверки. Однако здесь не все так однозначно: суть государственного контроля, как ни крути, не сводится исключительно к выбиванию налогов. К его функциям относится также предупреждение злоупотреблений со стороны бизнеса и поддержание качества товаров и услуг. Таким образом, ослабление государственного контроля – это палка о двух концах.
Государственный контроль качества нам предлагают заменить абстрактным "общественным контролем": "Мы верим в добропорядочность и законопослушность нашего бизнеса, который должен нести ответственность перед потребителями и гражданами. В период действия моратория необходимо активизировать инструменты саморегулирования, общественного контроля". В то же время "общественный контроль" в казахстанских реалиях сводится преимущественно к обсуждению наболевших проблем в социальных сетях. При всем уважении к их завсегдатаям, крайне сомнительно, что такой "общественный контроль" сможет обеспечить социальную ответственность бизнеса.
Опыт предыдущих лет говорит нам, что накачка МСБ кредитными деньгами и разовые акции по снижению налогового бремени не столь эффективны, как того хотелось бы. В первую очередь государству стоило бы подумать над тем, как обеспечить платежеспособный спрос на продукцию МСБ, в том числе за счет госзакупок, и провести комплексную ревизию формата всех взаимоотношений между государством и бизнесом.
IV. "Поддержка национального бизнеса на международных рынках"
Еще одна тема, которая в последнее время у всех нас слуху, – это поддержка казахстанских экспортеров. Если не вдаваться в детали, то призывы к поддержке экспортеров звучат абсолютно разумно и оправданно. Однако казахстанский экспорт – это преимущественно сырье и продукция низкого передела, а экспортеры сырья, в принципе, и без поддержки живут неплохо, если не привлекают непомерные долги и допускают финансовых злоупотреблений. Да и не лишним будет напомнить, что фактически все резкие девальвации в Казахстане так или иначе объяснялись необходимостью поддержки казахстанского экспорта и отечественного производителя. Именно поэтому каждый раз, когда речь заходит о поддержке отечественного экспорта, обязательно нужно уточнять, какие именно экспортеры получат поддержку и как эта поддержка будет выглядеть.
Видимо, именно поэтому президент в своем послании акцентировал внимание на том, что поддержка будет оказываться среднему бизнесу в области сбыта продукции. С этой целью глава государства поручил правительству "разработать комплекс мер по поддержке высокопроизводительного среднего бизнеса, включая налоговое, финансовое, административное стимулирование". Понятно, что выполнение поручения будет зависеть от качества работы правительства.
В послании президента не обошлось без терминов, которыми принято подчеркивать свою продвинутость в сфере высоких технологий: "Правительству предстоит адаптировать законодательство под новые технологические явления: 5G, "Умные города", большие данные, блокчейн, цифровые активы, новые цифровые финансовые инструменты". Почему-то упоминание о новых технологиях было включено именно в подраздел "Поддержка национального бизнеса на международных рынках", причем тема высоких технологий в самом послании, по большому счету, не развивается.
На наш взгляд, упоминание в послании президента высоких технологий с использованием набора терминов из сферы hi tech, ставшего уже фактически стандартным в масс-медиа, в контексте поддержки казахстанского экспорта товаров высокой степени передела не совсем оправдано. Как показывает опыт последних лет, "продвинутые словечки" частенько употребляются чиновниками из министерств и ведомств для "забалтывания" существующих проблем. Объединение в одном и том же подразделе послания тем развития hi tech и поддержки отечественного товаропроизводителя несет риск того, что профильные ведомства вместо оказания реальной поддержки казахстанскому экспорту ограничатся рассуждения о развитии блокчейн-технологий в "умных городах".
V. "Развитый агропромышленный комплекс"
Отдельным пунктом в экономической части послания была отмечена задача по развитию агропромышленного комплекса, причем она перекликается с задачей по поддержке отечественного бизнеса на международных рынках. Президент дал четкое поручение министерствам сельского хозяйства и торговли "решительно поддержать фермеров со сбытом их продукции на внешних рынках". Однако конкретики в данном предложении, к сожалению, не прозвучало. В то же время некоторые механизмы, которые потенциально могли бы быть использованы для стимулирования сбыта сельскохозяйственной продукции на внешних рынках, до сих пор даже не рассматривались в публичном пространстве. Так, например, государственные органы по каким-то причинам не рассматривают возможность использования потенциала товарных бирж для поддержки казахстанского сельскохозяйственного экспорта.
В то же время подпункт "Развитый агропромышленный комплекс" содержит пару довольно неоднозначных моментов. Например, президент говорит, что Казахстан должен "поэтапно увеличить количество орошаемых земель до 3 млн. гектар к 2030 году", что, якобы "позволит обеспечить рост объема сельхозпродукции в 4,5 раза". В настоящее время совокупная площадь орошаемых сельскохозяйственных земель в Казахстане составляет 1,4 млн га, и согласно поручению президента к 2030 году она должна вырасти приблизительно в 2,14 раза. И здесь вполне логично возникает вопрос, за счет чего произойдет в таком случае увеличение объема сельхозпродукции в 4,5 раза? Хотелось бы услышать комментарий профильного ведомства – министерства сельского хозяйства – по этому поводу.
Кроме того, президент акцентировал свое внимание на проблеме неэффективного использования земельных ресурсов: "Многие из тех, кто получил бесплатно от государства право аренды на землю, держат землю впрок, не работая на ней. В стране сложился целый слой так называемых "латифундистов"". И далее последовала небольшая, но довольно настораживающая ремарка: "Положение усугубляется низким уровнем прямых налогов на землю". Подобное замечание, озвученное на самом высоком уровне, дает определенные основания сделать заключение, что государство рассматривает возможность повысить налоговую нагрузку на арендаторов (а по факту владельцев) земель сельскохозяйственного назначения. Подобная мера, в случае ее принятия, будет полностью оправдана в отношении тех, кто удерживает земли, не обрабатывая их, однако она окажет негативное влияние на действующих сельскохозяйственных производителей.
VI. "Справедливое налогообложение и разумное финансовое регулирование"
Президент акцентировал здесь внимание, в первую очередь, на растущем социальном расслоении и предложил "модернизировать налоговую систему с фокусом на более справедливое распределение национального дохода". Дать оценку этому поручению будет возможно только после того, как профильными ведомствами будет озвучен комплекс конкретных мер по его реализации. Пока же президент озвучил только требования к тому, каким образом должна быть модернизирована налоговая система, которая "должна стимулировать компании инвестировать в человеческий капитал, в повышение производительности труда, техническое перевооружение, экспорт". Можно, конечно, предположить некоторые механизмы налогового стимулирования, однако в целом пока неясно, как реализация этого поручения будет выглядеть на практике. В то же время понятно, что вопросы "справедливого распределения национального дохода" лежат в плоскости не только государственных доходов, но и расходов, причем в не меньшей степени.
Наиболее важным и заметным моментом в этом пункте послания стало то, что президент дал вполне конкретное поручение правительству отложить введение дополнительных пенсионных отчислений в размере 5% до 2023 года. Дополнительные пенсионные отчисления, выплачиваемые работодателем, в случае их введения стали бы квазиналоговым сбором и по факту увеличили бы фискальную нагрузку на бизнес. Это поручение президента было воспринято однозначно положительно как бизнес-сообществом, так и подавляющим большинством казахстанцев, разбирающихся в экономических вопросах.
В рамках этого пункта глава государства также призвал "повсеместно вводить безналичные платежи", причем в качестве главного сдерживающего фактора он указывает высокую комиссию, взимаемую банками. Однако здесь не все так однозначно: многие банки сейчас стимулируют своих клиентов рассчитываться платежными картами путем начисления им кэшбека в конце месяца, а вопрос оплаты комиссий для клиента банка возникает преимущественно при обращении в расчетно-кассовые отделения и при оплате отдельных услуг посредством интернет-банкинга. Проблема здесь заключается в том, что сами люди не слишком доверяют банкам, и во многих случаях именно это препятствует развитию безналичных платежей. В сложившейся ситуации виноваты во многом сами банки: социальные сети изобилуют сообщениями о проблемах с платежными картами, включая случаи банального воровства денег с кард-счетов, и о том, как банки игнорируют подобные проблемы своих клиентов.
В то же время для преодоления проблемы "высокой комиссии, взимаемой банками", предлагается развивать "небанковские платежные системы с соответствующими правилами регулирования". Однако небанковские платежные системы заняли свою собственную, довольно специфическую нишу на рынке платежных услуг, которая не вполне совпадает с банковской. Например, люди зачастую прибегают к использованию небанковских платежных систем, когда желают сохранить анонимность платежей и не хотят "засвечивать" свой банковский счет. В силу этого обстоятельства не стоит ожидать роста конкуренции на рынке платежных услуг с последующим снижением банковских тарифов и комиссии.
В заключении этого пункта третьей части обозначен также ряд проблем в сфере банковского кредитования. При этом, с одной стороны, отмечается высокая закредитованность клиентов банков, в особенности физических лиц, и неудовлетворительного качества ссудных портфелей, а с другой – низкая кредитная активность банков в силу недостатка "качественных" заемщиков. Ситуация, сложившая в банковской сфере, – это, по сути, гордиев узел, распутать который одним махом не получится. Нет смысла стимулировать кредитную активность банков, пока закредитованность их клиентов и качество их кредитных портфелей не окажутся на приемлемом уровне.
В течение последних 10 лет мы неоднократно становились свидетелями того, как казахстанские монетарные власти пытались решить проблемы банковской системы "одним махом". Результат подобного подхода всегда был отрицательным: проблемы банков в лучшем случае получалось замаскировать на время. Понятно, что добиться моментального результата при всем желании не получится – здесь нужна кропотливая работа, которая будет проводиться в "ручном режиме" и займет годы.
Наконец, президент дал свою оценку проводимой Нацбанком монетарной политике: "Недостаточная эффективность денежно-кредитной политики становится одним из тормозов экономического развития страны". В то же время с формальной точки зрения денежно-кредитная политика регулятора довольно эффективна. Как мы помним, главная цель Нацбанка согласно положениям законодательства заключается в обеспечении стабильности цен, а официальная инфляция в последние годы не выходила за рамки целевого коридора. Конечно, у нас есть все основания для критики статистики цен, формируемой ответственным комитетом, и для сомнений в эффективности используемого Нацбанком трансмиссионного механизма денежно-кредитной политики. Однако с точки зрения бюрократической логики Национальный банк вполне успешно реализует свою основную цель.
В этой ситуации критика проводимой Нацбанком монетарной политики, прозвучавшая со стороны президента, вполне может восприниматься как сигнал, что законодательный мандат надзорного ведомства может быть пересмотрен в обозримом будущем. К слову, дискуссии о том, что Национальный банк должен разделить с правительством ответственность за обеспечение экономического роста, ведутся уже в течение нескольких лет на самых различных уровнях.
VII. "Вопрос эффективного использования Национального фонда"
На первый взгляд здесь все выглядит довольно очевидным и однозначным: нужно эффективнее размещать средства, аккумулированные в Национальном фонде, и экономнее их тратить. Однако по большому счету ни представители экспертного сообщества, ни журналисты, специализирующиеся на экономической тематике, по вполне объективным причинам не могут дать состоятельную оценку эффективности управления Нацфондом. Основная проблема заключается в транспарентности этого процесса: большинство ответов на вопросы, связанных с управлением "средствами будущих поколений", как охарактеризовал активы Нацфонда президент, находится за семью печатями. И здесь, как нам кажется, начинать нужно с раскрытия информации и создания действенных механизмов общественного контроля.
VIII. "Повышение уровня заработной платы"
Это был самый короткий пункт послания, содержащий всего одно поручение: "Поручаю правительству рассмотреть возможности стимулировать работодателей увеличивать фонд оплаты труда". Однако, несмотря на лаконичность, это далеко не самый простой пункт в экономической части.
Проблема низкого уровня оплаты труда в Казахстане обусловлена целым рядом факторов, к числу которых относится избыточное предложение как квалифицированной, так и неквалифицированной рабочей силы. Реальный уровень безработицы, скрывающийся за размытым термином "самозанятые", гораздо выше того уровня, который отражается официальной статистикой. Государство, конечно, может поднять минимальный уровень оплаты труда и принять некоторые меры налогового стимулирования, однако до того момента, пока будет сохраняться избыточное предложение на рынке труда, работодатели смогут диктовать свои условия работникам. В силу этого обстоятельства при всем желании ждать быстрого роста уровня заработной платы казахстанцев не приходится.
IX. Использование пенсионных накоплений казахстанцев для приобретения жилья
Этот вопрос отмечается не в третьем разделе послания, посвященном развитию казахстанской экономики в целом, а в четвертом, где рассматриваются вопросы социальной политики. Но не затронуть его нельзя, хотя бы потому что именно этот момент вызвал, пожалуй, наиболее бурную реакцию в информационном пространстве.
Вопрос использования пенсионных накоплений до выхода на пенсию является довольно чувствительным для общества в силу того, что многие казахстанцы сомневаются в том, что действующая пенсионная модель будет способна обеспечить им достойную старость. Что примечательно, сходную мысль озвучил и глава государства: "На текущий момент проблема недостаточности пенсионных сбережений не столь ощутима. Однако уже через 10 лет ситуация может измениться. Количество работающих граждан, производящих пенсионные накопления, заметно уменьшится, в то время как количество пенсионеров возрастет".
Казалось бы, в этой ситуации государство должно воздерживаться от инициатив, которые приведут к дополнительному оттоку средств с пенсионных счетов граждан, однако президент поручил правительству "до конца года проработать вопрос целевого использования работающими гражданами части своих пенсионных накоплений, например, для покупки жилья или получения образования". В то же время при ближайшем рассмотрении становится ясно, что это поручение носит скорее идеологический характер: пенсионные накопления подавляющего большинства казахстанцев слишком малы, чтобы использовать их для приобретения жилья. Кроме того, использованная президентом формулировка "часть пенсионных накоплений" подразумевает наличие некоторого минимального порогового значения размера пенсионных накоплений, ограничивающего их использование на приобретение жилья и иные не связанные с пенсионным обеспечением цели большинством граждан. В этой ситуации не стоит ожидать какого-то существенного влияния этой меры на рынок ипотечного кредитования либо строительную отрасль.
И напоследок нельзя не упомянуть еще одного поручения президента, касающегося социальной сферы: "В целях оптимизации затрат и улучшения качества инвестиционного управления активами поручаю правительству изучить вопрос консолидации внебюджетной системы социального обеспечения путем создания единого социального фонда и введения одного социального платежа". Так что вполне вероятно, что в обозримом будущем нас может ждать серьезное переформатирование всей системы социального обеспечения в Казахстане.
*****
Если чересчур не вдаваться в детали, то все поручения, данные президентом в рамках его послания, уже давно назрели и являются в высшей степени актуальными. Однако послания главы государства традиционно носят стратегический, "магистральный характер" и не предполагают "излишней" конкретики. В силу этого обстоятельства имеют место вполне обоснованные опасения, что профильные ведомства могут подойти к реализации поручений главы государства формально и "забюрократить" их. И очень вероятно, что президенту придется контролировать выполнение многих из них буквально "в ручном режиме".
